新浦京网投站网止“十三五”轮作休耕背后的战略考量

一、农业供给侧改革关键要解决四个问题,探索实行耕地轮作休耕制度试点

8月13日,国家发改委农村经济司原副司长方言在中国农业机械展望会上做了题为《“十三五”种植业结构调整方向与重点》的精彩报告,与会代表纷纷表示受益良多。根据其在会上的报告,整理内容如下:

“十二五”收官之年的2015年粮食生产高位护盘,实现“十二连增”。但也就是在当年召开的中央农村工作会议上,决策层强调,要着力加强农业供给侧结构性改革,要高度重视去库存、降成本、补短板。

中央农村工作会议提出了农业供给侧结构性改革,重点是去库存、降成本、补短板,这是党中央在粮食生产实现了“十二连增”后作出的重大决策。通过农业供给侧改革,调整优化区域布局,转变农业发展方式,从而保障农产品有效供给,实现农业可持续发展。

调整优化农业生产结构和区域布局,被业内视为农业供给侧结构性改革的“牛鼻子”。

一、农业供给侧改革关键要解决四个问题

“十三五”规划建议稿也首次提出,探索实行耕地轮作休耕制度试点。2016年的中央一号文件提到,通过轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式,对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展综合治理。

第一,总量与质量问题。按照我国现有人口、未来人口发展趋势,农产品总量必须保持在较高水平,随着人民生活水平的提高,对农产品的质量安全要求也越来越高,不仅品质要好,而且作物生长的土水环境要安全,农药残留不能超标。简而言之,农产品总量不能少,质量也要优。

这是粮食高产量、高价格、高库存“三高”并存下的抉择,也是为了让耕地“休养生息”和农业可持续发展。两会前夕,根据农业部公布的《2016年种植业工作要点》,休耕试点限定在上述区域。鼓励轮作、谨慎休耕,但是禁止弃耕、严禁废耕。

第二,品种与结构的问题。这些年粮食的大幅度增产并未解决品种结构矛盾和区域矛盾。当下的粮食库存高企,加剧了“卖粮难”。近年粮食提价幅度较大,政策性收储影响了市场在粮价中的作用,造成了供大于求。前两年肉价连续下跌,反映出畜牧养殖的阶段性过剩。在粮猪供大于求的同时,牛奶、食用植物油、食糖等农产品却产不足需,需要大量进口。出现“三量齐增”现象,除了国内外价差因素,国内生产中的品种、结构矛盾,部分产品产销不对路,不能成为市场有效供给,是其重要原因。

亮起“红灯”的农业生态环境

第三,成本与效益问题。从2004年以后,国家逐步提高大宗农产品价格。特别是2007年后,对粮食价格采取了小步快跑的提价方针。但是同期生产成本增长更快,尽管国家提高农产品价格对保证农民收益起到了积极作用,但农业比较效益依然偏低,但同时也形成了粮棉的“政策市”,造成了国内外价格倒挂,国外农产品大量进口。

“十二连增”的成绩值得肯定,但是受耕地、淡水等资源环境约束,连续增产的难度越来越大,粮食产量进一步增长的空间受限。而且,长期以来,为了追求连续增产,在粗放的农业生产模式下,农业资源过度开发利用,生态存在严重透支的问题。

第四,需求与资源的问题。近年,城乡居民食物消费结构变化拉动了农产品需求的快速增长。资源配置的先天不足造成了我国南水北调、北粮南运的格局。多年来,为满足农产品供给,对农业资源进行了掠夺性开发,草原湿地被占用,地下水超采,土壤有机质下降,黑土地黑土层流失;化肥农药投放及畜禽养殖密度超出了土地和环境的承载能力,面源污染严重,农业资源亮起了红灯。

中央财办副主任、中央农办副主任韩俊去年1月曾表示,“有些地方地没法种,水也不能浇,资源环境旧的欠债没有还,新的欠债还在继续发生。”农业部部长韩长赋在《求是》上撰文称,连续增产所付出的代价是,农业资源环境已经亮起“红灯”。农业面源污染、耕地质量下降、地下水超采等问题越来越突出。

二、农业供给侧改革的切入点

以化肥为例,中国的总产量和消费量均占世界1/3以上。但是,消耗了全球35%的化肥,生产了全球21%的粮食,这是我国粮食多年连增背后的尴尬现实。农业部数据显示,中国农作物亩均化肥用量是美国的2.6倍,欧盟的2.5倍。

第一,按照资源配置,优化区域布局。农作物生产受到水土气候条件及品种等因素制约,大范围调整的空间极其有限,但按照农畜林草统筹安排的思路仍有可为。

中国农业大学环资学院教授张福锁称,当前我国耕地退化的三大主要表现是土壤侵蚀、酸化和盐碱化。其中,土壤酸化的主要推手之一就是化肥的过量使用。他解释说,自然界土壤PH值下降一个单位需要上万年,但我国耕地PH值下降0.5个单位却只用了30年,土壤酸化速度之快令人咋舌。而土壤酸化将导致农产品品质下滑,造成病虫害易发,甚至重金属超标,造成食品安全问题。

推进“两带”融合。当前粮食去库存,关键在东北,重点在玉米。消化玉米有两个途径,一是发展深加工,但我国玉米加工产能已经过剩,产品结构不能适应市场变化。二是发展农区畜牧业。从长远看,若畜牧带和玉米带重叠度大幅提高,增加了玉米就地转化,既能降低饲料粮成本,提高养殖效益,促进农民增收,还可以促进养殖布局调整,缓解南方由于养殖密度过大产生的环境压力。

除了化肥以外,农业生产中水利灌溉、地膜、农药等传统农业要素投入的增速也比粮食产量的增速快得多。这导致农业超过工业成为最大的污染源。

以资源承载力为前提调整布局。要采取高效节水灌溉、退地减水、调整作物结构等措施,一方面提高农业用水效率,另一方面减少耗水量较大的冬小麦种植,改种其他耗水量较少的作物,或减少一季作物。目前小麦的库存充裕,减一季小麦对粮食产量影响不大,但影响当地农民的收入,是一个矛盾体。

尤为重要的是,中国粮食目前面临供给侧的结构性矛盾。

实施新一轮退耕还林。西部地区退耕还林既是加强生态建设,也起到了结构调整的作用。2014年国务院批准的新一轮退耕还林范围是4240万亩,“十三五”期间拟将范围扩至8000万亩,其中包括25度以上原属基本农田范围的近4000万亩陡坡耕地。

在2月底召开的“2016中国三农发展大会”上,农业部贸易促进中心主任倪洪兴说,近年来发生的大宗农产品库存积压和“卖粮难”,与以往不同,是在国内产需存在缺口、国内生产总量没有超过需求总量的背景下发生的。他认为,造成这一问题最重要的原因是进口过度,即超过正常产需缺口之上的“非必需进口”大量增加。

在农牧交错带实施退耕还草。随着粮价波动,部分土地已是时种时荒。对这部分农牧交错带要严格实行退耕还草,可以选择适宜品种,通过人工种草,逐步恢复草原生态系统。

倪洪兴提到,2015年过度进口问题继续加剧。考虑可释放库存,2015年我国粮食供需基本不存在缺口,但全年进口1.24亿吨,占全年粮食总产量的19.3%,并且呈现非常明显的大豆主导型进口格局。

第二,调整品种结构,推进玉米大豆轮作。

据统计,2000~2015年,玉米总产量提高111.9%,对全国粮食增产的贡献率达74.5%。这是由于受最低收购价政策扭曲,玉米比较效益更为明显,因此挤占了大豆等其他作物的种植面积。但结果却是,玉米及玉米替代品均大量进口。

粮食库存积压主要是玉米,重点在东北,重中之重在黑龙江。由于黑龙江玉米种植北移,籽粒含水率高,质量相对较差。建议在黑龙江采取建立大豆保护区的方式,实施玉米和大豆轮作。这是一举多得的好事。鉴于大豆收益低,农民有后顾之忧,建议国家参照玉米的收益,对大豆种植给予补贴。倘若国家补贴额度达不到农民心理预期,单靠行政命令,玉米大豆的轮作也难推动。

这是一个非常奇怪的现象:被替代的大豆种植面积减少,产量随之不断降低,成为中国需求增长最快、供求缺口最大的一个品种,对国际市场的进口依赖度已超过80%。而政策一直鼓励种植、720万吨进口关税配额从未用完的玉米,在进口不断增加的同时,国内托市收购的库存也屡屡创历史新高。

第三,转变发展方式,实现资源永续利用。

大豆大量进口的原因,在于价格优势。受入世后市场开放影响,我国大豆生产徘徊下滑,由最高1800万吨减少到目前的1200万吨。而2015年,中国进口的大豆为8169万吨,占全世界大豆出口量的七成。按照我国目前8亩地可生产1吨大豆计算,如果2015年进口量全部国产的话,将需要6.5亿亩耕地。

实施化肥农药使用量“零增长”行动。我国是化肥农药生产大国使用大国,从现有的农药品种质量及施用水平与国外有较大差距。“双零”行动迫切需要化学工业的支持,特别是农药企业的支持,好产品加上好服务,“双零行动”才能实现。

而国土资源部公布的第二次全国土地调查数据显示,截至2009年底,中国耕地总量为20.31亿亩。据国家统计局数据,2015年全国玉米播种面积只有5.72亿亩。中国农业大学校长柯炳生称,即使把玉米都改种大豆,也种不出来这一天量,进口大豆是必不可少的选择。

加强东北黑土地保护。东北黑土地是国家重要的粮食战略基地,由于高强度开发,土壤有机质含量降低,耕地质量明显下降。下一步要大力推广保护性耕作,秸秆还田、施用有机肥,增加土壤有机质含量。同时要严格控制东北水田面积,防止黑土层流失,要合理安排东北水稻生产,统筹考虑生产和生态的关系,有计划地实施退田还湿。

玉米的大量进口也同样由于国内外玉米价格的倒挂——国内农产品价格明显高于国外农产品进口到岸完税以后的价格。

推进循环农业。推动种养业废弃物资源化利用和无害化处理,农作物秸秆或是直接还田,或是通过牲畜养殖过腹还田,增加土壤有机质含量。分类治理畜禽养殖污染,实现粪污资源化利用,大型养殖场开展粪污资源循环利用;农户养殖场可根据周边消纳能力,采用“猪沼果”模式,变废为宝。

中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在年初接受《了望》专访时就此问题表示,增产的未必是需要的,减产的恰恰是需求必须满足的。这是当前粮食供求当中的突出矛盾。倪洪兴也认为,综合考虑品种调剂需要和具体产品存在的硬缺口以及粮食产品间的替代性,估计进口中有一半以上为非必需进口。

三、推进农业供给侧改革绝不能削弱粮食综合生产能力

此外,在高库存水平下,2015年食糖进口485万吨,增长39.0%,占国内生产量的46%;棉花棉纱合计进口411万吨,占国内生产量的70%多。

从目前来看,国内粮食库存压力大,从长期来看,中国粮食生产能力与需求仍处于紧平衡状态。未来粮食生产受资源条件制约,特别是有效供给不足和区域平衡矛盾依然存在,对此要有清醒的认识。要从长远的、战略的视角审视中国的粮食问题,要充分肯定新时期农业发展对国民经济发展的作用。在推进供给侧改革中,要统筹当前和长远,解决眼前问题,更要绸缪于未来,务必要坚持底线思维,牢牢把握谷物基本自给、口粮绝对安全的中国粮食安全的基本方针,牢牢把握底线。同时充分利用境外资源,增加有效供给,满足国内市场需求,通过加强与主要农产品出口国的合作与贸易往来,使中国农业和世界农业融为一体。

“非必需进口”的不断增加,倪洪兴解释称,直接原因是内外价差扩大,根本原因是农业基础竞争力先天不足。此外,原因还包括保护、调控手段后天缺乏,国际市场价格波动下行。

他说,我国大宗农产品进入了成本快速上涨时期,生产成本必然与瑞士、日、韩的水平日趋接近,与美加澳等主要出口国的差距不断拉大。

同样值得特别关注的是,当前前所未有的粮食高库存,使安全储粮形势异常严峻、压力巨大。由此带来财政“压力山大”,以至于财政部部长楼继伟在去年清华大学的演讲中直指玉米产业链问题,表示要将粮食价格改革提到新高度。

在今年的全国粮食流通工作会议上,国家粮食局局长任正晓作报告称,从供求总量看,近年来国内外粮食生产连获丰收,消费疲软不振,供求整体宽松。据联合国粮农组织预测,2016年全球谷物产量、库存量将继续保持较高水平;而国内出现“十二连增”,粮食综合生产能力稳定在较高水平。

报告认为,综合分析,“十三五”前期国内外粮食供求形势仍将延续总体宽松的格局。从品种结构看,我国小麦供求基本平衡,玉米和稻谷阶段性过剩特征明显,特别是一些低端品种销路不畅,大豆产需缺口继续扩大。

“十三五”期间,利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机,中国推进农业供给侧结构性改革,调整优化农业生产结构和区域布局,在部分地区实行耕地轮作休耕,既有利于耕地休养生息和农业可持续发展,又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。

基于玉米出现阶段性供大于求的事实,国家重点在“镰刀弯”地区玉米结构调整、耕地轮作休耕制度试点、积极推进马铃薯产业开发等工作上力争突破,力争今年调减1000万亩以上的玉米面积。

国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆曾对《第一财经日报》记者表示,多年来的连增是以透支农业生产能力为代价的,采取调减、轮作、休耕、退耕还林还草还湿、替代种植等多种方式,虽然会在一定程度上影响到粮食的一些产量,但采取这些举措是为了逐渐让农业边际产能退出,做到藏粮于地、藏粮于技,最终也是为了推动农业的可持续发展。